2020年是中国天然气行业“十四五”规划工作的开启之年。北京燃气集团办公室副主任吕淼撰文表示,在“十四五”期间,应该围绕建立市场对资源配置起决定性作用和更好的发挥政府作用的天然气行业体制、提高天然气供应保障能力和资源利用效率、大规模利用天然气和将其培育成为主体能源之一作为主要目标。

　　2020年是“十三五”的最后一年,也是中国天然气行业“十四五”规划工作的开启之年,总结“十三五”期间天然气产业的改革成绩、存在问题以及体制机制方面的挑战,并分析其原因,对于制定“十四五”规划和下一步改革路径将起到关键作用。

　　“十三五”期间,我国天然气产业行业改革进展

　　“十三五”以来,我国天然气领域市场化改革步伐明显加快,一系列天然气领域改革政策和措施相继推出,并取得积极进展。

　　一是上游资源矿权改革试点积极推进。常规油气区块矿权改革取得突破,区块公开招标打破了上游勘探开采由国有石油公司专营的局面,标志着我国油气资源上游板块改革迈出了实质性步伐。

　　二是价格市场化改革快速推进。按照“管住中间、放开两头”的总体思路,在提高气源和销售等竞争性环节价格市场化程度的同时,政府逐步加强自然垄断环节的输配价格监管,基本上构建起了天然气产业链从跨省长输管道到省内短途运输管道、再到城镇配气管网等各环节较为完善的价格监管制度框架。

　　三是基础设施准入进一步开放。部分石油公司将其拥有的LNG接收站向第三方开放并取得了一定进展;管网设施使用信息逐步向社会公开,为公平开放和监管工作提供了基本条件。

　　四是天然气交易中心建设稳步推进。国家积极推动天然气市场建设,成功在上海、重庆搭建了市场化改革平台,虽然目前交易规模不大,但是交易中心以市场化方式对资源进行优化配置和为下游用户提供平等竞争机会的作用已经得到较为广泛的认可。

　　天然气行业体制机制方面存在的问题

　　应该说,天然气领域改革的各项举措有效增强了市场活力,促进了市场对天然气资源的合理配置,为国内天然气产业持续稳步发展打造了良好环境。但是,与我国推动能源生产和消费的战略及全面深化改革的要求相比,天然气行业体制机制改革方面仍存在一些亟待解决的深层次矛盾和问题。主要表现在:

　　(一)市场化体制不健全,竞争仍不够充分

　　一是勘察开采领域行政性垄断突出,制约天然气生产能力提高。我国油气矿业权仍然高度集中于少数大型国有油气企业手中,市场竞争有限,导致企业市场化程度低和运营效率偏低等问题。同时,由于矿权流转和退出机制不健全,油气矿业权无法在市场上流转,社会资本难以进入,未能形成多元化、充分竞争有序的现代油气勘察开采体制机制,导致天然气资源勘探开发投入不足,一定程度上制约了国内天然气产量提高和成本下降,不利于激活资源潜力。

　　二是基础设施投资主体单一和投资准入尚未完全放开,导致基础设施建设滞后于市场发展。受管网投资主体单一、投资准入尚未完全放开、项目审批周期长等因素制约,部分地方国有企业、民营企业仍难以作为单独的市场主体进行管网投资建设,致使我国天然气管网投资建设的巨大潜力难以释放。

　　三是基础设施互联互通程度低,第三方开放未能有效实施。三大油气企业拥有绝大多数天然气主干线,但是互联互通较差。而省网多数由省属国企控股,与国家主干管网互不隶属,互联互通程度也不够。这就造成新增市场主体仍难以接入管网并得到公平服务,甚至央企之间也存在一定困难。LNG接收站方面的情况有所改善,以中海油为代表的部分企业向其他市场主体开放部分设施,但是条件较为苛刻。

　　(二)市场决定价格的作用发挥尚不充分

　　一是竞争性环节仍未实现市场化定价。在国家石油天然气管网集团有限公司成立后,考虑到天然气管道运输过程中对容量和实际运输量的需求不同,门站基准定价的方式已经无法满足天然气市场发展要求。此外,由于长期采取的工商业用户对居民的交叉补贴,形成工商业用气价格高于居民的倒挂格局,既与“大用户享受低价”的国际通行原则相悖,也不利于天然气替代煤炭和保护环境。且部分地区终端销售价格调整滞后于门站价格调整,不能及时反映市场变化。

　　二是天然气价格体系有待进一步完善。就储备环节而言,由于地下储气库投资成本高,垫底气缺少回收途径,缺乏调峰气价,未能形成储气服务和调峰气量市场化定价。就终端而言,缺少可中断气价、峰谷气价等具体操作办法,也制约了可中断用户的发展积极性。

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